Escrito por: Jos\u00e9 Alberto S\u00e1nchez Nava<\/p>\n\n\n\n
\u201cEl Caso Puebla, Inconstitucionalidad Del Impuesto Predial.\u201d<\/p>\n\n\n\n
1.-La ley de Catastro para el Estado de Puebla en su t\u00edtulo quinto, art\u00edculo 43 define las operaciones catastrales en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se transcribe:<\/p>\n\n\n\n
Art\u00edculo 43.-Para los efectos de esta Ley, se consideran operaciones catastrales las siguientes: <\/p>\n\n\n\n
V. Valuaci\u00f3n catastral; <\/p>\n\n\n\n
Un aspecto fundamental es el relativo a la valuaci\u00f3n catastral a que se refiere el art\u00edculo 55 y 56 de dicho ordenamiento, en cuyos preceptos se hace referencia de que la evaluaci\u00f3n catastral es un procedimiento por medio del cual se determina el valor catastral de los predios, consistente en aplicar por separado, a la superficie de terreno y construcci\u00f3n, los valores unitarios de suelo y construcci\u00f3n vigente, o los provisionales que se determinen de conformidad con lo dispuesto en esta ley y dem\u00e1s disposiciones que la materia emita el instituto.<\/p>\n\n\n\n
2.- Asimismo, el cap\u00edtulo octavo que refiere a los valores unitarios establece en su art\u00edculo 59 que los valores de suelo y construcci\u00f3n constituyen la \u00fanica base de c\u00e1lculo del valor catastral de un predio y deber\u00e1n ser equiparables a los valores de mercado de la propiedad inmobiliaria. Por su parte, el art\u00edculo 60 de la Ley de Catastro instruye que los valores unitarios de suelo y construcci\u00f3n contenidos en las tablas de valores que los ayuntamientos presenten al congreso del estado, deber\u00e1n determinarse observando los procedimientos, normas y lineamientos aplicables en la materia. En este apartado, es muy importante establecer que el ordenamiento instructor a que se refiere este art\u00edculo para proponer los t\u00e9rminos de las Tablas de Valores Unitarios del Municipio de puebla es el referente al C\u00f3digo Fiscal y Presupuestario para el Municipio de Puebla.<\/p>\n\n\n\n
3.- En esta tesitura y en concordancia con la ley de Catastro, el C\u00f3digo Fiscal y presupuestario para el municipio de Puebla en su art\u00edculo 59 bis establece que los aval\u00faos realizados a los inmuebles que se encuentren dentro del municipio de puebla ser\u00e1n v\u00e1lidos para el c\u00e1lculo de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, cuando sean elaborados, realizados y emitidos por peritos debidamente registrados y autorizados ante la Direcci\u00f3n de Catastro. Asimismo dicho precepto establece los requisitos que deber\u00e1n presentar para obtener el registro ante la Direcci\u00f3n de Catastro. Por su parte, en el art\u00edculo 59 ter se establecen las obligaciones que deber\u00e1n cumplir los peritos; lo cual de forma aislada no tiene el alcance dicho aval\u00fao para constituir la base gravable del impuesto predial puesto que se requiere que dichos aval\u00faos se constri\u00f1an a la Tabla de Valores Unitarios y de Construcci\u00f3n. Esto es as\u00ed porque el art\u00edculo 66 bis del C\u00f3digo Fiscal que se comenta establece que la Direcci\u00f3n de Catastro calcular\u00e1 la base del impuesto predial y sobre adquisici\u00f3n de bienes inmuebles, a trav\u00e9s de la determinaci\u00f3n catastral de cada inmueble con apego a la zonificaci\u00f3n catastral y los valores unitarios para suelo y construcci\u00f3n que resulten aplicables para la \u00e9poca de su causaci\u00f3n. Lo cual no tiene concordancia con el art\u00edculo 59 bis puesto que los aval\u00faos que de forma aislada lleven a cabo los peritos autorizados y registrados ante la Direcci\u00f3n de Catastro no cuentan con los elementos suficientes para determinar dichos aval\u00faos, puesto que se requiere la aprobaci\u00f3n, la Tabla de Valores Unitarios de Suelo y construcci\u00f3n a valor comercial que ser\u00e1n la base de los par\u00e1metros en los que se determinar\u00e1 la base gravable del impuesto predial. Y el mismo C\u00f3digo Fiscal para efecto de robustecer el valor asignado por los peritos desde un punto de vista independiente y aislado respecto de los par\u00e1metros que por ley deben de cumplir para crear las propuestas de las Tablas de Valores Unitarias de terreno y Construcci\u00f3n se crea el Consejo Municipal de Catastro, como un \u00f3rgano auxiliar de la Tesorer\u00eda Municipal como lo establece el art\u00edculo 66 Quater que establece lo siguiente:<\/p>\n\n\n\n
Art\u00edculo 66 Quater*.- Se crea el Consejo Municipal de Catastro, como un \u00f3rgano auxiliar de la Tesorer\u00eda Municipal SIN PERSONALIDAD JUR\u00cdDICA<\/strong>, encargado de: <\/p>\n\n\n\n I.- Proponer lineamientos para la realizaci\u00f3n m\u00e1s eficiente y eficaz de los trabajos de identificaci\u00f3n y registro de predios, as\u00ed como de la actualizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n que administre el Catastro Municipal. <\/p>\n\n\n\n II.- Proponer los mecanismos para la mejor administraci\u00f3n de los sistemas de nomenclatura y codificaci\u00f3n de la propiedad inmobiliaria. <\/p>\n\n\n\n III.- Plantear propuestas para mejorar los procesos de valuaci\u00f3n individual o colectiva. <\/p>\n\n\n\n IV.- Opinar sobre la propuesta de zonificaci\u00f3n catastral y la integraci\u00f3n de valores unitarios de suelo y construcci\u00f3n que habr\u00e1n de someterse al Cabildo y posteriormente al Congreso. <\/p>\n\n\n\n V.- Aportar informaci\u00f3n al Director de Catastro con el objeto de enriquecer los criterios y elementos de determinaci\u00f3n de valores unitarios de construcci\u00f3n. <\/p>\n\n\n\n VI.- Participar en la planeaci\u00f3n de las propuestas de pol\u00edtica fiscal para la equiparaci\u00f3n de valores unitarios de suelo a los valores de mercado. <\/p>\n\n\n\n VII.- Sugerir al Director de Catastro los valores indicativos de mercado, basado en caracter\u00edsticas de los inmuebles, sus productos o cualquier otro m\u00e9todo que juzgue conveniente, as\u00ed como la aplicaci\u00f3n de m\u00e9todos de capitalizaci\u00f3n de ingresos, de costos obtenidos a trav\u00e9s de an\u00e1lisis de reposici\u00f3n, de reproducci\u00f3n, residual de terrenos o residual de construcciones o cualquier otro t\u00e9cnicamente sustentable; y, <\/p>\n\n\n\n VIII.- Proponer a la Direcci\u00f3n de Catastro criterios para la integraci\u00f3n de coeficientes de m\u00e9rito o dem\u00e9rito, la identificaci\u00f3n de lotes tipo y los criterios para determinar niveles de subvaluaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n 4.- Un aspecto importante en el precepto que antecede es el hecho de que en el mismo se determine que el Consejo Municipal de Catastro se constituye como un \u00f3rgano auxiliar de la Tesorer\u00eda Municipal SIN PERSONALIDAD JUR\u00cdDICA<\/strong> , es decir, es una negaci\u00f3n absoluta respecto de su existencia a forma de simulaci\u00f3n en el ordenamiento fiscal que se comenta puesto que en la fracci\u00f3n s\u00e9ptima de ese mismo art\u00edculo 66 quater, se faculta al mismo \u00f3rgano sin personalidad jur\u00eddica y por ende inexistente como ente administrativo para sugerir al director de catastro los valores indicativos de mercado, basado en caracter\u00edsticas de los inmuebles, sus productos o cualquier otro m\u00e9todo que juzgue conveniente, as\u00ed como la aplicaci\u00f3n de m\u00e9todos de capitalizaci\u00f3n de ingresos, de ingresos obtenidos a trav\u00e9s de an\u00e1lisis de reposici\u00f3n, de reproducci\u00f3n, residual de terrenos o residual de construcciones o cualquier otro t\u00e9cnicamente sustentable. Asimismo, en la fracci\u00f3n octava, este mismo ente jur\u00eddico sin personalidad por determinaci\u00f3n del mismo ordenamiento se encuentra facultado para proponer a la Direcci\u00f3n de Catastro criterios para la integraci\u00f3n de coeficientes de m\u00e9rito o dem\u00e9rito, la identificaci\u00f3n de lotes tipo y los criterios para determinar niveles de subvaluaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n 5.- Aqu\u00ed lo importante es hacer notar que se encuentra en una posici\u00f3n primigenia el Consejo Municipal de Catastro quien se constituye como un \u00f3rgano auxiliar de la Tesorer\u00eda Municipal, para constre\u00f1irse bajo la reserva de ley tributaria, la cual en el ordenamiento jur\u00eddico mexicano conlleva la necesidad de que los elementos esenciales- hecho imponible, sujetos, elementos cuantitativos, beneficios y minoraciones- sean establecidos por ley con todos los factores que los integren. Incluso, en la misma tesis se afirma que la norma administrativa que tenga como origen una autorizaci\u00f3n del legislador ordinario para regular alguno de los elementos esenciales del tributo- tambi\u00e9n cuando sea por motivos t\u00e9cnicos- tendr\u00e1 que estar subordinada a la ley, lo que implica que no podr\u00e1 ir m\u00e1s all\u00e1 que lo se\u00f1alado en \u00e9sta, toda vez que, tal cual se ha venido sosteniendo, en nuestro derecho el \u00fanico reglamento que existe es el ejecutivo.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo cuando el Art\u00edculo 66 Quater* establece que: \u201cSe crea el Consejo Municipal de Catastro, como un \u00f3rgano auxiliar de la Tesorer\u00eda Municipal SIN PERSONALIDAD JUR\u00cdDICA,\u2026\u201d caemos en el terreno de la simulaci\u00f3n de la autoridad administrativa para proponer las bases gravables del impuesto predial al Congreso del Estado.<\/p>\n\n\n\n Al respecto, Sim\u00f3n Carrejo nos define lo siguiente: \u201cPersonalidad jur\u00eddica, se entiende como la atribuci\u00f3n por el ordenamiento jur\u00eddico de derechos y de obligaciones a sujetos diversos de los seres humanos, circunstancia a esta que nos permite afirmar que las personas jur\u00eddicas son, en estricto sentido, un producto del derecho, y solo existen en raz\u00f3n del \u00e9l; sin su reconocimiento, nunca tendr\u00e1n personalidad moral las colectividades; ni ser\u00e1n entes con existencia material, o corp\u00f3rea; son el producto abstracto del derecho que permiten a comunidades jur\u00eddicamente organizada cumplir los objetivos trazados por sus miembros. Carrejo, Sim\u00f3n, Derecho Civil, Bogot\u00e1, t.I, Editorial Temis, 1972, pp. 409 y 410.\u201d<\/p>\n\n\n\n 6.- En ese orden de ideas, la aprobaci\u00f3n por parte del Congreso del Estado de Puebla al determinar en la aprobaci\u00f3n del C\u00f3digo Fiscal y Presupuestario del Municipio de Puebla, provoca que se configure la nulidad absoluta del impuesto predial que en \u00faltima instancia es dicho congreso quien se encuentra facultado para aprobar las tablas de valores unitario tanto de suelo como de construcci\u00f3n pero sin la determinaci\u00f3n constitucional por indicaci\u00f3n de la Suprema Corte en el sentido de que dicha libertad de configuraci\u00f3n de la legislatura se encuentra limitada por el principio de motivaci\u00f3n objetiva y razonable, el cual tambi\u00e9n constituye una concreci\u00f3n de la facultad de iniciativa en materia de ingresos que tienen reconocida los municipios en la Norma Fundamental. Resulta aplicable la siguiente tesis jurisprudencial P.\/J. 111\/2006 de rubro \u201cHACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCI\u00d3N IV DEL ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACI\u00d3N\u201d. De esta forma se concluye que el congreso del estado de Puebla al aprobar el C\u00f3digo fiscal y presupuestario del municipio de Puebla en su art\u00edculo 66 quater en el que se consolida la existencia de un Consejo Municipal de Catastro el cual para evitar que de forma directa sea la autoridad municipal la que fije los par\u00e1metros de conformaci\u00f3n de las Tablas de Valores Unitarios de Suelos como de Construcci\u00f3n atendiendo a una serie de factores que se encuentran contenidos en el articulado de dicho c\u00f3digo con la pretensi\u00f3n de adecuarse a las garant\u00edas de legalidad tributaria a las que se refiere el art\u00edculo 31 fracci\u00f3n IV de la Constituci\u00f3n Federal, sin embargo, cuando el mismo congreso define por aprobaci\u00f3n legislativa la validez del articulo 66 quater de que el consejo municipal de catastro no tiene personalidad jur\u00eddica, esto conlleva a que sea de forma exclusiva la autoridad quien discrecionalmente fije los valores unitarios de las tablas catastrales, lo cual atenta en contra del principio de reserva de ley. <\/p>\n\n\n\n 7.- Si bien los Municipios tienen facultades constitucionales para proponer sus leyes de ingresos, la motivaci\u00f3n de sus iniciativas no es un requisito constitucional y, por tanto, no es un elemento que, con base en su ausencia, justifique el rechazo de las propuestas del Municipio, sin embargo, esto tampoco implica que debe caerse en el extremo de exigir una decisi\u00f3n parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta.<\/p>\n\n\n\n En estas circunstancias, el Congreso s\u00f3lo deber\u00e1 expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o se modifica la propuesta del Municipio.<\/p>\n\n\n\n Puede suceder que se ofrezca una motivaci\u00f3n elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos. En tales casos, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dial\u00e9ctico legislativo, el par\u00e1metro de motivaci\u00f3n por parte de las Legislaturas, surgiendo una obligaci\u00f3n de formular argumentos que desvirt\u00faen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por \u00e9stos.<\/p>\n\n\n\n En los casos en que se formulen iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de pol\u00edtica tributaria y con un importante sustento t\u00e9cnico para justificar los elementos de su propuesta, se incrementa el est\u00e1ndar de motivaci\u00f3n y el Congreso del Estado se ver\u00e1 obligado a desvirtuar con equivalentes argumentos t\u00e9cnicos o de pol\u00edtica tributaria, la proposici\u00f3n del Municipio y la necesidad de apartarse de ella, con las acotaciones siguientes:<\/p>\n\n\n\n El criterio que se ha plasmado es cualitativo y no cuantitativo, es decir, para la aplicaci\u00f3n del mismo debe atenderse a la calidad de los argumentos m\u00e1s que a la cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia.<\/p>\n\n\n\n Y argumenta la Suprema Corte de Justicia de la Naci\u00f3n:<\/p>\n\n\n\n \u201cNo obstante lo anterior, la labor de este Alto Tribunal ser\u00e1 revisar la razonabilidad de la respuesta, lo cual implica una especie de interdicci\u00f3n a la arbitrariedad del legislador m\u00e1s que la revisi\u00f3n minuciosa de la misma, por lo que una aparente inconsistencia de datos t\u00e9cnicos no ser\u00eda motivo de invalidez a menos que se detecte su arbitrariedad, cuesti\u00f3n que se ir\u00e1 construyendo caso por caso.<\/p>\n\n\n\n 8.- Bajo los t\u00e9rminos indicados, la motivaci\u00f3n del Congreso local deber\u00e1 darse, fundamentalmente, en los argumentos sustentados en los debates llevados a cabo en la respectiva Comisi\u00f3n de dictamen legislativo, pues como ha sostenido la Suprema Corte, la consideraci\u00f3n y discusi\u00f3n cuidadosa de las iniciativas de ley municipales ser\u00eda muy larga y compleja si tuviera que darse a nivel plenario en los Congresos estatales, debiendo destacar, que el trabajo de las Comisiones legislativas, favorece la adecuada divisi\u00f3n del trabajo en el seno de la legislatura y permite interacci\u00f3n adecuada entre los diputados que tienen un mayor conocimiento en materias espec\u00edficas.<\/p>\n\n\n\n Sirven de apoyo a lo anterior las tesis de jurisprudencia P.\/J. 113\/2006 y P.\/J. 114\/2006. <\/p>\n\n\n\n \u201cHACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACI\u00d3N EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ESTE, SON PAR\u00c1METROS PARA EVALUAR LA MOTIVACI\u00d3N ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES. La vinculaci\u00f3n existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales a que se refiere la fracci\u00f3n IV del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de los Estados Unidos Mexicanos, debe desenvolverse como un aut\u00e9ntico di\u00e1logo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos, de manera que el principio de motivaci\u00f3n objetiva y razonable reconocido como un l\u00edmite a la libertad de configuraci\u00f3n de los tributos por parte del legislador, debe guiarse por ciertos par\u00e1metros a fin de encontrar una motivaci\u00f3n adecuada y proporcional en cada caso concreto, toda vez que el est\u00e1ndar de motivaci\u00f3n exigible a los Congresos Locales depender\u00e1 de las circunstancias en que se desarrolle dial\u00e9cticamente el procedimiento legislativo. En este orden de ideas, este Alto Tribunal considera que algunos ejes que pueden brindar par\u00e1metros para guiar la ponderaci\u00f3n y dar el peso constitucional adecuado a dichas facultades son: 1) Grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio, que implica que en la medida en que exista mayor distanciamiento y redunde en la afectaci\u00f3n de la recaudaci\u00f3n del mencionado nivel de gobierno, se generar\u00e1 una obligaci\u00f3n del Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio; y, 2) Existencia y grado de motivaci\u00f3n en la iniciativa presentada por el Municipio, respecto del cual debe destacarse que de acuerdo con la diversidad geogr\u00e1fica, social, cultural, de vocaci\u00f3n econ\u00f3mica de los Municipios que integran el pa\u00eds y sus capacidades econ\u00f3micas y t\u00e9cnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse b\u00e1sicamente tres situaciones que, atendiendo al principio de razonabilidad, incidir\u00e1n en el grado sustancial de motivaci\u00f3n exigible a los Congresos, la cual debe ser adecuada a cada caso: a) Ausencia de motivaci\u00f3n. Si bien la motivaci\u00f3n de las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios no es un requisito constitucional, esto no implica que deba caerse en el extremo de exigir una decisi\u00f3n parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta, por lo que la labor del Congreso se simplificar\u00e1 y s\u00f3lo deber\u00e1 expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o modifica la propuesta del Municipio; b) Motivaci\u00f3n b\u00e1sica. Puede suceder que se ofrezca una motivaci\u00f3n elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos, en cuyo caso, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dial\u00e9ctico legislativo, el par\u00e1metro de motivaci\u00f3n por parte de las Legislaturas Estatales se incrementa en relaci\u00f3n con el inciso anterior, surgiendo una obligaci\u00f3n de formular argumentos que desvirt\u00faen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por \u00e9stos; y, c) Motivaci\u00f3n t\u00e9cnica. En otros casos se formular\u00e1n iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de pol\u00edtica tributaria y con un importante sustento t\u00e9cnico para justificar los elementos de su propuesta; frente a este escenario, se incrementa el est\u00e1ndar de motivaci\u00f3n y el Congreso del Estado se ver\u00e1 obligado a desvirtuar con argumentos t\u00e9cnicos equivalentes o de pol\u00edtica tributaria la proposici\u00f3n del Municipio y la necesidad de apartarse de ella.\u201d<\/p>\n\n\n\n Semanario Judicial de la Federaci\u00f3n y su Gaceta; Novena \u00c9poca; Pleno; Tomo XXIV, Octubre de 2006;Tesis: P.\/J. 113\/2006; P\u00e1gina: 1127.\t<\/p>\n\n\n\n 9.- De lo anterior se concluye con meridiana claridad, que existen los elementos suficientes para determinar la inconstitucionalidad del impuesto predial para el municipio de Puebla, por el desfase de los par\u00e1metros, preceptos, criterios y ausencia de personalidad establecidos en la ley, para dar certeza jur\u00eddica en los t\u00e9rminos de las garant\u00edas de legalidad tributaria a que se refiere el art\u00edculo 31 fracci\u00f3n IV de la constituci\u00f3n federal; puesto subsiste un c\u00f3digo fiscal y presupuestario del municipio de Puebla aprobado por el congreso y en el cual se constituye la preexistencia de un ente jur\u00eddico denominado Consejo Municipal de Catastro mismo que se erige como pilar fundamental para que la autoridad exactora proponga ante el congreso del Estado de Puebla la aprobaci\u00f3n de los valores unitarios tanto de terreno como de construcci\u00f3n en homologaci\u00f3n comercial, y sin embargo, dicho ente, el propio congreso lo determina por ministerio de ley como un ente SIN PERSONALIDAD JUR\u00cdDICA y por tanto inexistente; lo cual, hace en esa tesitura que cualquier propuesta por parte de la autoridad para fijar dichos valores catastrales desatiende el principio de reserva de ley a que se debe constre\u00f1ir todos los tributos en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 31 fracci\u00f3n IV de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Y as\u00ed\u2026otros Estados en M\u00e9xico se encuentran bajo bases de extracci\u00f3n del impuesto predial con aspectos aterradores de inconstitucionalidad que se contienen en las legislaciones estatales, como se har\u00e1 constar el caso de Colima en la segunda parte de este articulo el cual ser\u00e1 publicado el pr\u00f3ximo 6 de mayo de 2019. <\/p>\n